Fyrir réttum 50 árum þegar ég hóf nám við lagadeild Háskóla Íslands varð stjórnarskráin strax á vegi mínum. Síðan hafa kynni mín af henni aukist, m.a. kom það oftar en einu sinni í minn hlut að kenna stjórnskipunarrétt við deildina þar sem hún var aðalviðfangsefnið. Ég þykist því þekkja ákvæði núgildandi stjórnarskrár all vel og ber í raun hlýjar tilfinningar til hennar líkt og ritvélarinnar forðum. Samt sem áður er það skoðun mín að á sama hátt og ritvélin hafi stjórnarskráin runnið sitt skeið á enda og mun hér á eftir færa rök fyrir því.
Tilurð núverandi stjórnarskrár
Þegar einveldi þjóðhöfðingja hefur liðið undir lok og þjóðir losnað undan erlendum yfirráðum, eins og átt hefur sér stað í þessum heimshluta frá því á síðari hluta 18. aldar, hefur ríkinu, sem í hlut á, yfirleitt verið sett ný stjórnarskrá. Almennt eru það borgarar í hinu nýfrjálsa ríki sem hafa komið sér saman um efni hennar. Þekktasta dæmið úr sögunni er stjórnarskrá Bandaríkja Norður-Ameríku, en hún var samþykkt á sérstöku stjórnlagaþingi árið 1787 af fulltrúum frá þeim fyrrum nýlendum Breta sem stóðu að stofnun hins nýja sambandsríkis. Þótt hin nýja stjórnarskrá væri umdeild var hún síðar staðfest þrátt fyrir að sums staðar væri það gert með naumum meirihluta. Á sama hátt samþykktu fulltrúar norsku þjóðarinnar stjórnarskrá Noregs á stjórnlagaþingi árið 1814 á Eiðsvelli og fulltrúar þeirrar dönsku stjórnarskrá Danaveldis sömuleiðis á slíku þingi sem sat að störfum veturinn 1848–1849.
Órökrétt efnisskipan og ákvæðin fremur í ætt við einveldi en lýðveldi
Eðli máls samkvæmt er löggjafarvaldið æðra hinum tveimur valdþáttunum þar sem handhöfum framkvæmdarvalds og dómsvalds, stjórnvöldum jafnt sem dómendum, ber að fara eftir settum lögum í störfum sínum. Ekki síst vegna þess hvernig íslenska stjórnarskráin varð til er þar fjallað um þjóðhöfðingjann og aðra handhafa framkvæmdarvaldsins, fyrst og fremst ráðherrana, áður en röðin kemur að Alþingi sem er aðalhandhafi löggjafarvaldsins. Ákvæði um mannréttindi borgaranna eru svo aftast í stjórnarskránni, en þar sem valdið í lýðræðisríki er sprottið frá þjóðinni ættu þau að réttu lagi að vera fremst, á eftir almennum inngangsorðum, eins og í nýju finnsku stjórnarskránni frá árinu 1999 og tillögum stjórnlagaráðs frá 2011.
Stjórnarskráin frá 1874 um hin sérstaklegu málefni Íslands gilti með nokkrum breytingum til ársloka 1920 þegar stjórnarskrá konungsríkisins Íslands leysti hana af hólmi. Þrátt fyrir að Ísland hafi öðlast fullveldi árið 1918 dró efni stjórnarskrárinnar frá 1920 mjög dám af dönsku stjórnarskránni og árið 1944, þegar núverandi stjórnarskrá lýðveldisins Íslands leit dagsins ljós, voru aðeins gerðar þær breytingar á eldri stjórnarskrá, sem leiddi beinlínis af sambandsslitum við Danmörku og stofnun lýðveldis, þ.e. að þjóðkjörinn forseti kæmi í stað konungs sem þjóðhöfðingi landsins. Þess vegna má segja að stjórnarskráin frá 1944 endurspegli hugmyndir um stjórnskipun, sem löngu eru liðnar undir lok, enda voru fulltrúar allra stjórnmálaflokka, sem sæti áttu á Alþingi, sammála um að í framhaldi af setningu stjórnarskrárinnar skyldi stefnt að gagngerri endurskoðun hennar.
Í samræmi við hugmyndir fyrri alda um að allt vald skyldi vera á hendi einvalds konungs sagði í 2. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874: „Konungur hefir hið æðsta vald yfir öllum hinum sjerstaklegu málefnum Íslands með þeim takmörkunum, sem settar eru í stjórnarskrá þessari, og lætur ráðgjafann fyrir Ísland framkvæma það.“ Þessi sama hugsun býr að baki ákvæðinu í 13. gr. núgildandi stjórnarskrár þar sem segir: „Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.“ Í 20.–30. gr. hennar er svo víða mælt fyrir um að forsetinn taki hinar og þessar ákvarðanir, sem teljast framkvæmdarvaldsathafnir, þegar það eru í raun og veru ráðherrarnir, sem þær taka, og forsetinn kemur aðeins að þeim formsins vegna, enda hann eins og konungur forðum „ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum“, sbr. 11. gr. stjórnarskrárinnar. Það verður að telja hreina tímaskekkju í nútíma lýðveldis- og lýðræðisríki að þjóðkjörnum forseta sé með stjórnarskrá fengið í hendur allt framkvæmdarvald án þess að hann ráði nokkru um vel flestar stjórnarathafnirnar og hann sé, öfugt við aðra borgara ríkisins, undanþeginn með öllu ábyrgð á embættisgerðum sínum.
Vald ráðherra nánast það sama og vald konungs og ráðgjafa hans áður
Það þykir sjálfsagt nú á dögum að ríkisvaldið sé ekki allt á hendi eins manns eða stofnunar, heldur sé því dreift til að koma í veg fyrir að ríkinu sé stjórnað á gerræðislegan hátt. Til að tryggja slíka valddreifingu er ekki nóg að fela ólíkum stofnunum að fara með hina þrjá mismunandi þætti ríkisvaldsins, svo sem gert er í 2. gr. stjórnarskrárinnar, heldur þurfa þessir handhafar að hafa visst taumhald hver á öðrum og búa að auki við stöðugt aðhald frá þjóðinni þaðan sem vald þeirra er sprottið.
Sem fyrr segir var það í upphafi einkenni á íslensku stjórnarskránni á sama hátt og þeirri dönsku að framkvæmdarvaldið var á hendi konungs og ráðgjafa, sem hann sjálfur skipaði, auk þess sem hann fór í raun og veru með löggjafarvaldið ásamt þjóðþinginu. Með tilkomu þingræðis í byrjun 20. aldar, fyrst í Danmörku og skömmu síðar hér á landi, færðist framkvæmdarvaldið í raun frá þjóðhöfðingjanum yfir til ráðherranna sem nutu stuðnings eða a.m.k. hlutleysis meirihluta þingsins. Samfara því hefur þróunin orðið sú í báðum ríkjum að þrengja að löggjafarvaldi þingmeirihlutans og jafnframt framkvæmdarvaldi ráðherranna, m.a. með stjórnarskrárbreytingum. Þó hafa Danir gengið mun lengra í þá átt en við Íslendingar.
Samkvæmt dönsku stjórnarskránni frá 1849 var það á valdi konungs sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds að lýsa yfir stríði á hendur öðrum ríkjum og semja við þau um frið. Þetta vald konungs var afnumið með breytingu á stjórnarskránni árið 1915 þar sem tekið var fram að þetta gæti hann aðeins gert með samþykki þjóðþingsins. Ekki er minnst orði á það í íslensku stjórnarskránni hver fari með vald sem þetta. Vegna þess að hér er um að ræða framkvæmdarvaldsathöfn er valdið samkvæmt stjórnarskránni því í raun á hendi ráðherranna einna án aðkomu þingins. Í þingskapalögum er að vísu kveðið á um að ríkisstjórnin skuli ávallt bera undir utanríkismálanefnd Alþingis meiri háttar utanríkismál, en slíkt samráð er ekki bundið í stjórnarskrá eins og nú er gert í Danmörku.
Sú breyting var meðal þeirra sem gerðar voru á dönsku stjórnarskránni árið 1953 í því skyni að styrkja stöðu danska þjóðþingsins í skiptum þess við ráðherrana. Önnur var að mæla fyrir um þingræðisregluna í stjórnarskránni, þ.e. að enginn ráðherra geti gegnt áfram embætti eftir að þingið hefur lýst vantrausti á hann. Síðast en ekki síst var tekið upp það nýmæli að þriðjungi þingmanna á danska þinginu var veitt heimild, með vissum undantekningum, til að krefjast þess að lagafrumvarp, sem samþykkt hefur verið af meirihlutanum, verði borið undir þjóðaratkvæði. Þótt þessu ákvæði hafi aðeins einu sinni verið beitt er ljóst að tilkoma þess hefur dregið úr völdum ríkisstjórnar og þess þingmeirihluta, sem hún styðst við hverju sinni, og að sama skapi styrkt stöðu þjóðþingsins.
Grunnur núverandi stjórnskipunar skakkur
Skipta má ákvæðum stjórnarskrárinnar í grófum dráttum í tvennt: Annars vegar er um að ræða þau, sem mæla fyrir um mannréttindi borgaranna og er að finna í VI. og einkum VII. kafla hennar, en þeim var öllum breytt til nútímahorfs árið 1995. Hins vegar þau, sem kveða á um handhafa ríkisvaldsins, hvernig þeir eru kjörnir eða skipaðir og síðast en ekki síst hvernig þeir starfa og samskiptum milli þeirra er fyrir komið. Þessi síðastnefndu ákvæði, sem eru í I. – V. kafla stjórnarskrárinnar og mynda grundvöllinn að stjórnskipun íslenska ríkisins, eru að stofni til frá árunum 1874 og 1920, sér í lagi ákvæðin í II. kafla um framkvæmdarvaldið, sem vikið hefur verið að hér að framan, og V. kafla um dómsvaldið, en sá kafli hefur staðið nánast óbreyttur frá 1874.
Því er áður lýst að viðhorfin, sem búa að baki ákvæðunum um stjórnskipun landsins, eiga ekki lengur við. Af því leiðir að núgildandi stjórnarskrá á ekki svör við því ef brugðið er út af viðteknum skýringum á þessum úreltu ákvæðum, svo sem ef þjóðkjörinn forseti neitar að fallast á tillögu ráðherra um skipun manns í tiltekið embætti. Eins og áður hefur verið bent á þá er önnur afleiðing af þessu sú að ráðherrarnir, sem eru í raun æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins, njóta fyrst og fremst aðhalds frá þeim meirihluta þingmanna sem þá styður. Ef stjórnarmeirihlutinn er t.d. sammála um að virða ákvæði stjórnarskrárinnar að vettugi í skiptum sínum við forsetann er þar ekki kveðið á um hvernig við skuli bregðast. Með öðrum orðum skortir verulega á að stjórnarskráin tryggi að handhafar hinna þriggja þátta ríkisvaldsins hafi nægilegt taumhald hver á öðrum, auk þess sem aðkoma þjóðarinnar að stjórn ríkisins er nánast einskorðuð við þátttöku í þingkosningum á fjögurra ára fresti.
Á þessu sést að grundvöllurinn undir stjórnskipuninni er hvergi nærri traustur ef í odda skerst milli einstakra handhafa ríkisvaldsins fyrir utan að hún hæfir ekki nútíma lýðveldis- og lýðræðisríki eins og Íslandi. Þegar svo er þýðir ekki að berja í brestina með breytingum á stöku stjórnarskrárákvæðum, heldur verður að ráðast að rótum vandans og byggja stjórnskipunina upp frá grunni. Þetta er að mínu áliti meginástæðan fyrir því að við Íslendingar þörfnumst nýrrar stjórnarskrár.
Höfundur er fyrrverandi hæstaréttardómari.
