Toimintaympäristö.
Eduskunta hyväksyi 1.7.2020 voimaan tulleen lainsäädännön yritysten määräaikaisesta kustannustuesta (508/2020), jonka nojalla oli mahdollista hyvittää yrityksille — toimialasta riippumattomasti — sellaisia kustannuksia, joita niiden ei ollut mahdollista omin toiminensa sopeuttaa koronaviruspandemian ja virustartuntojen leviämisen estämiseksi asetettujen rajoitusten vuoksi laskenutta kysyntää vastaaviksi. Tätä ennen oli jo hyväksytty lainsäädäntöä, jolla tuettiin erityisesti ravitsemistoimialan mahdollisuuksia työllistää ihmisiä rajoitustoimien purkautuessa (403/2020).
Jo kesällä oli ennakoitavissa, että virustartuntojen nk. toinen aalto tulee edelleen vaikeuttamaan yritysten toimintaa, joskaan toisen aallon vaikutukset eivät olleet täsmällisesti arvioitavissa. Tuoreimmat tiedot viittaavat siihen, että virustartunnat ja niiden leviämisen hillitsemiseksi tehtävät toimet tulevat vaikuttamaan talouteen joka tapauksessa vielä pitkään. Toisen aallon vaikeuteen liittyy olennaisesti myös se, että ensimmäinen aalto kulutti sekä yritysten että kotitalouksien taloudellisia puskureita. Myös yleinen työllisyystilanne on heikentynyt kevääseen nähden. Taloudelliseen toimeliaisuuteen on vaikuttanut varsinaisten rajoitusten ja suositusten lisäksi myös kansalaisten ja sijoittajien omaehtoinen kysyntäkäyttäytymisen muutos: kysyntää on kohdistunut kasvavasti verkossa, kodeissa ja ulkotiloissa tapahtuvaan toimintaan, kun taas ihmisjoukkojen fyysiseen läsnäoloon perustuvat liiketoimintamallit alihankkijaketjuineen ovat kohdanneet erityisen suuria vaikeuksia.
Käsillä oleva hallituksen esitys vastaa tarpeeseen tukea yrityksiä, joiden toimintaedellytykset ovat vaarantuneet viruspandemian ja tartuntojen leviämisen hillitsemiseksi tehtyjen rajoitusten jatkumisen vuoksi.
Vaikka tällä hetkellä viruksen tartuntatilanne Suomessa on maltillinen maailmanlaajuisessakin vertailussa, on talouden tuleva kehitys epävarmalla pohjalla. Suomi on pienenä ja avoimena vientitaloutena riippuvainen myös siitä, kuinka keskeiset kauppakumppanivaltiomme ja muu maailmantalous saavat mahdollistettua yhteiskunnan toiminnan.
Tasapuolisten kilpailuedellytysten turvaamiseksi on perusteltua pyrkiä tukemaan suomalaista elinkeinoelämää lähimpien verrokkimaidemme kanssa yhdensuuntaisesti. Kansainvälinen vertailu tässä on kuitenkin varsin vaikeaa: yritysten toimintaympäristöön vaikuttavat suorien tukien lisäksi muun muassa verotus, luvitus, valvonta ja muut viranomaismenettelyt sekä ylipäänsä julkisista varoista rahoitettavat tulonsiirrot. Ollakseen yhteismitallista arvioinnin tulisi huomioida nämä kaikki elementit. Vaillinaistenkin tietojen pohjalta voidaan todeta kuitenkin olevan kiistatonta, että useimmat valtiot ovat tahoillaan tukeneet yritystoimintaa ja työllisyyttä kukin omista lähtökohdistaan. Myös EU:n valtiontukisäännöissä on tunnistettu tilapäisten julkisten tukien välttämättömyys.
Talousvaliokunta huomauttaa, että tällä hetkellä voimassa olevat poikkeussäännökset (esimerkiksi ulosottokaaren 705/2007 väliaikaiset muutokset 289/2020 ja 726/2020, joissa säädetään ulosottomenettelyn keventämisestä, rajoittamisesta ja täytäntöönpanon lykkäämisestä covid-19-epidemian vuoksi, voimassa 30.4.2021 saakka, sekä luottolaitosten tarjoamat lainojen lyhennysvapaat) voivat hämärtää kuvaa yritysten taloudellisesta tilanteesta.
Yritysten tukeminen julkisin varoin — tukien oikeutus ja rajaukset.
Julkisten tukien oikeutus perustuu ajatukseen siitä, että rajoitusten ja kulutuskäyttäytymisen muutosten terveyshyödyt kohdistuvat koko yhteiskuntaan, kun taas rajoitustoimien johdosta aiheutuvat taloudelliset tappiot lankeavat suoraan niille yksilöille ja elinkeinoille, joihin toimet ovat kohdistuneet. Yhteiskunnan kokonaisedun kannalta on tärkeää estää laajamittainen, likviditeettikriisistä liikkeelle lähtevä konkurssiaalto ja pysyvät vahingot sellaiselle yritystoiminnalle, joka olisi ollut elinkelpoista ilman viruspandemiasta aiheutuneita vaikutuksia.
Talousvaliokunta huomauttaa, että nyt käsittelyssä olevalla lainsäädännöllä ei muuteta voimassa olevan lain 11 §:n säännöksiä, jotka rajoittavat tukea saaneen yhteisön mahdollisuuksia voitonjakoon. Kustannustuen varsinainen tavoite ei ole yritysten omistajien varallisuuden tukeminen, vaan yritysten konkurssiaallon estäminen ja suomalaisten työpaikkojen turvaaminen. Vaikka kustannustuki on käytännössä tulonsiirtoa yrityksille, tätä voidaan pitää oikeutettuna riskinjakomekanismina tilanteessa, jossa realisoituu paljon normaaliin yritystoimintaan liittyviä riskejä suurempia, koko yhteiskuntaa ja taloutta ravistelevia yllättäviä muutoksia. Yritysten ei voida olettaa varautuvan koronavirusepidemian kaltaisiin kriiseihin ennakolta täysimääräisesti. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että tukea saanut yritys käyttää harkintaa osingonjaosta ja tulospalkkioiden maksamisesta sillä tilikaudella, jolla on vastaanottanut tukea voimassa olevan rajoituksen mukaisesti.
Talousvaliokunta toistaa aikaisemman kustannustukilainsäädännön yhteydessä tekemänsä huomautuksen, jonka mukaan määräaikaisessa kustannustuessa ei ole kysymys vahingonkorvauslain (412/1974) tarkoittamasta vahingonkorvauksesta eikä se rinnastu myöskään valmiuslain (1552/2011) 19 luvun tarkoittamaan täyden korvauksen periaatteelle perustuvaan sääntelyyn. Nyt käsillä olevassa lainsäädännössä hyvityksen tarkoitus ei ole korvata menetettyä kassavirtaa ja siten saamatta jäänyttä liikevoittoa, vaan lieventää sitä menetystä, mikä talouden toimijoille on aiheutunut siitä, että viruksen tartuntatilanteen ja sen hillitsemiseksi asetettujen rajoitusten vuoksi elinkeinon harjoittaminen on vaikeutunut eikä toimijoilla ole ollut kohtuudella mahdollisuutta sopeuttaa kulurakennettaan poikkeukselliseen aikaan soveltuvaksi.
Tässä lainsäädännössä on perimmiltään kysymys siitä, että yksittäisen yrittäjän ei tarvitse kantaa yksin riskiä siitä, että kysyntä putoaa ennakoimattoman ja koko yhteiskuntaan kohdistuvan uhkatekijän vuoksi.
Tukien kohdentaminen.
Talousvaliokunta huomauttaa, että tuen tavoitteet nopeasta käyttöönotosta ja mahdollisimman tarkasta kohdistumisesta nimenomaan koronakriisistä johtuvien likviditeettikonkurssien estämiseksi ovat osin vaikeasti yhteen sovitettavissa: jotta tuki olisi nopeasti maksettavissa, tukihakemusten käsittelyn hallinnointi tulisi olla mahdollisimman pitkälti automatisoitua ja viranomaistietoihin perustuvaa. Jos sitä vastoin tavoitellaan mahdollisimman tarkoin kohdistuvaa tukea, tulee hakumenettelyn sisältää mahdollisuus tapauskohtaiseen olosuhteiden arviointiin. Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyratkaisua onnistuneena kompromissina tuen nopean käyttöönoton ja sen oikean kohdentumisen välillä arvioiden käsillä olevan lainsäädännön olevan jonkin verran tarkempi ja siten paremmin kohdentuva kuin aikaisempi kustannustukilainsäädäntö. Keskeisiä muutoksia verrattuna aiempaan kustannustukeen ovat liikevaihdon alarajan poisto, laajennukset tukikelpoisiin kuluihin, toiminimiyrittäjien palkkakulujen sisällyttäminen hyväksyttäviin palkkakuluihin sekä luopuminen yhteensovittamisesta muiden koronatukien kanssa.
Talousvaliokunta tähdentää, että tuen on ulotuttava myös siihen yritystoimintaan, esimerkiksi tapahtuma-alalla, joka todellisuudessa on kärsinyt virustilanteesta ja siten täyttää tuen edellytykset, mutta jonka todellinen tilanne ei selviä suoraan viranomaisten käytettävissä olevin tiedoin. Talousvaliokunta huomauttaakin, että mikäli tukiviranomaisella käytettävissä olevat tiedot poikkeavat toteutuneesta, hakija voi saattaa muuttuneen tilanteen käsiteltäväksi oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakumenettelyssä (lain 508/2020 9 §). Talousvaliokunta korostaa, että mikäli yritys tässä yhteydessä hakemuksessaan todistettavasti osoittaa laissa edellytetyn liikevaihdon laskun tapahtuneen, myös muin keinoin kuin rekistereiden kautta viranomaisen käytössä automaattisesti olevan tiedon kautta, on nämä tiedot otettava kustannustuen edellytysten ja määrän laskennassa huomioon.
Talousvaliokunta pitää hyvänä, että tuen piiriin kuuluvat myös yhdistykset ja säätiöt, joilla on liiketoimintaa. Tukea myönnettäessä on oleellista erotella yhdistysten ja säätiöiden liiketoiminta muusta toiminnasta siten, että tukitoimet voidaan kohdistaa ainoastaan liiketoimintakokonaisuuteen.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on punnittu käsillä olevan lainsäädäntöehdotuksen tarkoituksenmukaista mittakaavaa ja tukien ylärajaa peilaten näitä myös tuettavien yhteisöjen kokoon ja yhtiörakenteisiin. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan erityisesti suuret yritykset voivat joutua epäedulliseen asemaan esimerkiksi konsernirakenteensa vuoksi. Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että ehdotetun lain 1 §:ssä mainittu komission päätös SA.56995 asettaa merkittävän reunaehdon nyt ehdotetulle lainsäädännölle. On osin epävarmaa, kuinka uusi tuen notifiointi voisi mahdollistaa, esimerkiksi säädösperustaa uudelleen arvioimalla, suuremman tukikaton.
Talousvaliokunta on näitä näkökohtia punnittuaan pitänyt ensisijaisena käsillä olevan tukimuodon toimeenpanon ripeyttä ja puoltaa ehdotettua sääntelyratkaisua todeten, ettei kustannustuen maksatuksen käynnistyminen tavoitellulla aikataululla ole mahdollista, mikäli tämä tuki olisi alisteinen uudelle notifikaatiolle.
Kannustinvaikutukset.
Koska tukea maksetaan vain toteutuneiden tapahtumien perusteella, voidaan arvioida, että sillä ei ole kielteisiä kannustinvaikutuksia, jos se ei synnytä odotuksia vastaavien tukitoimien jatkumisesta uusilla tukilainsäädännöillä. Mikäli tuki kattaisi tulevaisuuden tapahtumia, tällä voisi olla tuen tarkoituksen vastainen käyttäytymistä ohjaava vaikutus. Mikäli talouden kriisi pitkittyy, tulee kiinnittää huomiota kaikkien tukimuotojen toimeliaisuutta kannustaviin ja työllistäviin elementteihin ja kohdentaa tukitoimet niihin yrityksiin, joiden toiminnan loppumisesta aiheutuisi suurimmat yhteiskunnalliset kustannukset. Kustannustukea tulee pitää nimensä mukaisesti määräaikaisena ja kertaluonteisena toimenpiteenä, joka ei ole otettavissa uudelleen käyttöön erilaisten kriisien ilmetessä. On selvää, että kaikkien koronakriisin aiheuttamien tappioiden korvaaminen julkisista varoista ei ole mahdollista, sillä se tulisi kestämättömän kalliiksi. Menetetyn liikevoiton korvaaminen olisi myös omiaan voimistamaan tuen mahdollisia kilpailua vääristäviä vaikutuksia. Se, että tuen perusteena käytetään sekä liikevaihdon vähentymistä että kiinteitä kustannuksia, kohdistaa tuen todennäköisesti varsin oikeaan osuvasti niille yrityksille, jotka ovat kärsineet koronakriisistä kaikkein eniten. Tästä on myös alustavaa tilastollista näyttöä.
Tuki-intensiteetin eriyttäminen.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on herännyt kysymys myös siitä, tuleeko tukien kyetä erittelemään sellaiset yritykset, joiden toimintaan on suoraan kohdistettu julkisen vallan taholta rajoituksia, niistä yrityksistä, joiden liiketoiminta on vaikeutunut syy-seurausketjun myöhemmässä vaiheessa tai muutoin välillisesti viruksen vaikutettua kulutuskäyttäytymiseen. Talousvaliokunta huomauttaa, että eduskunta on hyväksynyt aikaisemmin toimialakohdennettua korvauslainsäädäntöä ja että nyt käsillä oleva määräaikainen kustannustuki on tarkoitettu nimenomaan toimialaneutraaliksi välineeksi. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että kustannustuki tulee kohdentumaan toimialasta riippumatta pandemiasta kärsineille yrityksille ja että toimialojen sisällä tapahtuva vaihtelu otetaan tukia päätettäessä huomioon. Ottaen huomioon, että käsillä olevan lainsäädännön tarkoitus on muodostaa silta vaikean ajanjakson yli ilman vahingonkorvaustyyppisiä elementtejä, ei tässä laissa ole keskeistä se, onko liiketoiminnan vaikeutumisen taustalla epidemian suora vaikutus, julkisen vallan asettama rajoitus vai rajoituksen seuraus.
Kokoavia huomioita yritystuista.
Liiketoiminnan riskien toteutumista ei voida pääsääntöisesti siirtää yhteiskunnan kannettavaksi. Voidaan olettaa, että huolellinen elinkeinonharjoittaja järjestää yksityisen vakuuttamisen kautta suojan tyypillisimpiä elinkeinotoimintaansa kohdistuvia riskejä vastaan. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan kysymys siitä, ovatko koronaviruksen aiheuttamat vahingot voimassa olevien vakuutussopimusehtojen tarkoittamia, korvattavia vahinkotapahtumia, on tällä hetkellä vielä osin avoinna. Vakuutuslautakunta on punninnut kahdessa äskettäisessä päätöksessään (FINE-031456 (2020) ja FINE-031113 (2020)) koronaviruksen aiheuttamaa haittaa suhteessa vakuutusehtoihin. Näiden päätösten vaikutusta on tässä vaiheessa vaikea arvioida. Talousvaliokunta on aiemmin nostanut mietinnössään esiin tarvetta sille, että taloudelliset menetykset jakautuisivat oikeudenmukaisella, omaisuuden suojan huomioon ottavalla ja kohtuullisella tavalla julkisyhteisöjen, vuokranantajien, pankkien ja vakuutusyhtiöiden ja muiden talousyksiköiden kesken.
Ehdotettu tuki on määritelmällisesti olemassa olevia elinkeinoja säilyttävä. Tuki ei ulotu sellaiseen yritystoimintaan, joka on siten elinkaarensa alkuvaiheessa, ettei tukikelpoisuuden määritelmä vielä tunnista sitä tukeen oikeutetuksi. Talousvaliokunta toteaa, että käsillä olevan lainsäädännön tavoitteiden ja talouden rakenteiden uusiutumispyrkimysten välillä on jännite. Kustannustukilain ydin onkin siinä, että olemassa olevat yritykset voivat saada mahdollisuuden pysyä toimintakykyisinä ja uudistua muuttunutta toimintaympäristöä paremmin vastaaviksi: uudistumismahdollisuutta tuetaan, joskin jo olemassa olevien rakenteiden sisällä.
Kuluvan vuoden aikana elinkeinonharjoittamisen perusedellytykset ovat olleet poikkeukselliset. Silti näissäkin oloissa yritysten tukeminen on perusteltua vain, jos tuki on samanaikaisesti riittävä mutta myös välttämätön jollekin yhteiskunnallisesti toivotulle lopputulemalle, kuten työpaikkojen ja yrityksiin syntyneen laajasti ymmärretyn sopimus- ja osaamispääoman säilyminen. Tuki olisi julkisen talouden näkökulmasta epätarkoituksenmukainen, jos yritys menee tuesta huolimatta konkurssiin tai muutoin lopettaa toimintansa. Näin voi käydä, jos yrityksen liiketoiminta ei ole ollut lähtökohtaisestikaan kannattavaa tai jos virustilanteen johdosta tehdyt rajoitukset tai käyttäytymisen muutokset heikentävät yrityksen toimintaedellytyksiä pitkäkestoisesti. Valiokunta muistuttaa, että kustannustukeen sovelletaan, lain 1 §:n mukaisesti, valtionavustuslakia (688/2001), jossa säädetään tukien valvonnasta, palauttamisesta ja takaisinperinnästä.
Näin perustellen talousvaliokunta puoltaa ehdotetun sääntelyn hyväksymistä muuttamattomana. Valiokunta ehdottaa samalla toimenpidealoitteen TPA 102/2020 vp hylkäämistä katsoen, että hallituksen esityksen mukainen sääntely kattaa toimenpidealoitteen mukaiset tavoitteet.