Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna. Muutos kohdistuu voimaantuloa koskevaan sääntelyyn, minkä lisäksi valiokunta täsmentää säännöksen soveltamisedellytystä ulkomaisten yhtiöiden osalta. 

Esityksen tavoitteet ja taustaa

Esityksellä toteutetaan listaamattomien kasvuyritysten henkilöstön osakeperusteista palkitsemista koskeva lainsäädäntöuudistus. Esityksen tavoitteena on kannustaa listaamattomien yhtiöiden henkilökuntaa omistamaan yhtiön osakkeita ja näin sitouttaa työntekijöitä yritykseen sekä kasvattaa yrityksen arvoa.  

Esityksen tavoitteena on myös luoda yksiselitteinen ja ymmärrettävä malli, joka myös selkiyttää osakkeen arvostamiseen liittyviä haasteita, joita tuloverolain 66 §:n henkilöstöantisäännöksen soveltamiseen liittyy. 

Listaamattoman startup-yrityksen ja kasvuyrityksen osakkeen käyvän arvon määrittämiseen verotuksessa liittyy useita epävarmuustekijöitä, ja asia on verotuskäytännössä hyvin epäselvä. Asian epäselvyys korostuu tilanteessa, jossa pääomasijoittaja on merkinnyt yhtiön osakkeita korkeaan hintaan tulevaisuuden kasvuodotukset huomioiden. Täten nykyinen henkilöstöantisäännös ei toimi listaamattomissa yhtiöissä tarkoituksenmukaisella tavalla eikä säännöstä voida pitää ennakoitavana.  

Esityksen perusteet

Esitystä on kannatettu laajasti valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Valiokunnan huomiota on kiinnitetty myös ehdotuksen synnyttämään merkittävään veroetuun listaamattomien yhtiöiden henkilöstölle ja samalla myös itse yhtiölle. Täten esitys on myös altis veroteoreettiselle kritiikille. Vero-oikeuden oikeudenmukaisuuskäsitteen lähtökohtana voidaan pitää sitä, että samalla tulotasolla olevia henkilöitä verotetaan yhtä paljon. Koska esitys muodostaa poikkeuksen tästä ja luo uuden verotuen, on esitykselle oltava hyväksyttävät perusteet.  

Valiokunta pitää esitystä kannatettavana, kun huomioidaan esityksen tavoitteet ja nykytilaan liittyvät haasteet. Esitystä voidaan pitää valiokunnan mielestä perusteltuna useasta syystä. Se ensinnäkin poistaa yrityksen arvostamiseen liittyvää epävarmuutta, ja näin se lisää verotuksen ennakoitavuutta. Toisekseen esitys lisää listaamattomien yhtiöiden henkilöstön palkitsemismuotoja ja näin parantaa startup-yritysten ja kasvuyritysten kilpailuasemaa kotimaisilla ja kansainvälisillä työmarkkinoilla. On myös huomattava, että henkilöstöanti parantaa sitä hyödyntävien yritysten kilpailuasemaa: henkilöstöanti ei kasvata yrityksen palkkakustannuksia, sillä henkilöstöannissa vanhojen omistajien omistusosuus pienenee.  

Valiokunta korostaa tässä yhteydessä myös valtiosihteeri Hetemäen investointien edistämistä koskevaa selvitystä.Martti Hetemäki, Investointien edistäminen, 17.9.2019 Selvityksen mukaan yritysten investoinnit ja tuottavuus eivät ole kasvaneet Suomessa noin kymmeneen vuoteen, minkä lisäksi työvoiman saatavuusongelma jarruttaa sekä työllisyyden että investointien kasvua.  

Selvitys nostaa esille ongelmana sen, ettei aikaisen vaiheen kasvuyritys kykene houkuttelemaan osaajia perinteisillä työsuhde-eduilla, kuten palkalla, koska liikevaihto ja kannattavuus ovat yleensä yrityksen alkuvaiheessa pitkään vaatimattomia.  

Selvityksessä korostetaan, kuinka startup-yritykset tarvitsevat huippuosaamista ja yritykset pyrkivät houkuttelemaan huippuosaajia muulla tavalla kuin perinteisillä työsuhde-eduilla. Huippuosaajia rekrytoidaan startup-yrityksiin tekemällä heistä yrityksen omistajia. Omistajuus ja siihen liittyvä arvonnousun mahdollisuus on se houkutin, joka saa rekrytoitavan henkilön sitoutumaan yritykseen ja kestämään kehitysvaiheen haasteet. Selvitys pitää kuitenkin voimassa olevaa henkilöstösäännöstä haastavana yhtiön osakkeen käyvän arvon määrittämisestä johtuen. 

Säännöksen rajaaminen

Kun otetaan huomioon, että nyt ehdotettu henkilöstöantisäännös voi johtaa huomattavasti suurempaan veroetuun kuin voimassa olevan tuloverolain 66 §:n mukainen henkilöstöantisäännös, valiokunta pitää perusteltuna, että esitetyssä mallissa on asetettu useita rajoituksia edun saamiseksi.  

Ensinnäkin säännöstä sovelletaan vain työnantajana toimivan listaamattoman yhtiön osakkeisiin. Toisekseen on perusteltua vaatia, että edun on oltava henkilöstön enemmistön käytössä. Näiden lisäksi etua ei pidä suunnata sellaiselle osakkeen omistajalle, joka omistaa jo yli kymmenen prosenttia yhtiön osakkeista. Etu on myös johdonmukaista rajata yhtiön henkilöstöön ja toimitusjohtajaan, eikä sen ulottaminen hallituksen tai hallintoneuvoston jäseniin ole perusteltua henkilöstön sitouttamistavoitteiden näkökulmasta. Samoin valiokunta kannattaa rajausta, jonka mukaan säännöstä ei sovelleta, jos yhtiö ei harjoita elinkeinotulon verottamisesta annetun lain tarkoittamaa elinkeinotoimintaa ja ole säännöllisesti palkkoja maksava tai jos yhtiön omaisuus muodostuu pääosin mainitun lain 12 a §:ssä tarkoitetusta muusta omaisuudesta. Myös yhtiön sijaintivaltiota koskevat määräykset samoin kuin ennakkoperintärekisteröintiä koskeva vaatimus ovat valiokunnan mielestä omiaan rajaamaan säännöksen soveltamisalaa oikealla tavalla.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty edellä mainittujen näkökohtien lisäksi yksittäisiä kriittisiä huomioita esityksen rajauksesta. Joiltain osin esitystä on myös pidetty tulkinnanvaraisena, vaikka se poistaa suurelta osin yrityksen arvostamiseen liittyviä epäselvyyksiä. Valiokunta käsittelee seuraavaksi näitä huomioita aiheittain. Lopuksi valiokunta tuo esille yksittäiset huomiot ja esityksen voimaantuloon liittyvät ehdotukset.  

Työnantajayhtiön osakkeet ja konsernirakenteet

Säännöstä sovelletaan ainoastaan tilanteessa, jossa työntekijä voi merkitä työnantajana toimivan yhtiön osakkeita. Kyse on siis siitä yhtiöstä, jonka kanssa verovelvollinen on solminut työsuhteen. Valiokunta muistuttaa, että verolainsäädännössä työsuhteen käsite on itsenäinen vero-oikeudellinen käsite ja sitä tulee tulkita tässäkin yhteydessä vakiintuneen verotus- ja oikeuskäytännön mukaisesti. Asiaan liittyvä Verohallinnon ohje lieventää tähän liittyvää tulkintaepäselvyyttä.Palkka ja työkorvaus verotuksessa, VH/3003/00.01.00/2018 Valiokunnalla ei ole tältä osin huomautettavaa Verohallinnon ohjeen näkemyksiin.  

Ehdotettua säännöstä ei sovelleta tilanteissa, joissa konsernin emoyhtiö tarjoaa henkilöstölleen merkittäväksi tytäryhtiönsä osakkeita tai tytäryhtiön työntekijöille tarjotaan merkittäväksi emoyhtiön osakkeita. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa työnantajayhtiön osakkeisiin liittyvää vaatimusta on pidetty monella tapaa ongelmallisena. Vaatimus voi rajata konsernin tytäryhtiössä työskentelevän henkilöstön käytännössä sääntelyn ulkopuolelle, koska tytäryhtiön osakkeiden antaminen henkilöstölle voi joissain tilanteissa monimutkaistaa konsernien omistusrakenteita monin tavoin.  

Valiokunta puoltaa kuitenkin ehdotettua rajausta. Rajaus turvaa valiokunnan mielestä oikealla tavalla veropohjaa, eikä ole perusteltua, että sääntely mahdollistaisi edun kohdentamisen vain tietyille tahoille konsernirakennetta hyödyntäen. Valiokunta huomauttaa, että merkittäviä veroetuja mahdollistavat säännökset ovat tyypillisesti alttiita verosuunnitteluille, joten rajaus on tästä syystä perusteltu. On myös huomattava, että nuoret startup-yritykset ovat usein perustajaosakkaiden ja ulkopuolisten sijoittajien omistuksessa ilman konsernirakennetta. Tällaisissa tilanteissa rajaus ei tosiasiassa vaikuta säännöksen sovellettavuuteen.  

Henkilöstön enemmistö

Esityksen toisena keskeisenä edellytyksenä on se, että edun tulee olla henkilöstön enemmistön käytössä. Edellytys täyttyy, kun mahdollisuus osakkeiden merkintään on yli puolella henkilöstöä. Enemmistöä laskettaessa huomioon ei oteta henkilöitä, jotka jäävät sääntelyn ulkopuolelle esimerkiksi omistus- tai äänivaltaosuutta koskevan rajoituksen johdosta tai olemalla hallituksen tai hallintoneuvoston jäseniä. Valiokunta yhtyy esityksessä omaksuttuun malliin, jonka mukaan etu on henkilöstön enemmistön käytössä, vaikka eri työntekijöillä on oikeus merkitä eri määrä osakkeita. Valiokunta pitää tärkeänä, että henkilöstöantiin liittyvät ehdot on objektiivisesti ja yhtäläisesti määritelty kaikkien antiin oikeutettujen työntekijöiden kohdalla. 

Valiokunta pitää hyväksyttävänä sitä, että työntekijät voivat merkitä osakkeita sen perusteella, mikä heidän työpanoksensa arvo on työnantajalle. Valiokunta yhtyy siihen esityksessä tuotuun näkemykseen, ettei aikaisen vaiheen kasvuyrityksissä bruttopalkka ole aina tarkoituksenmukainen tapa määrittää osakkeiden lukumäärää. Keskeistä arvioinnissa on työntekijän työpanoksen arvo yhtiölle. Tämä näyttäytyy tyypillisesti työntekijälle työsuhteen perusteella tarjotuista eduista. Tällaisiin etuihin tulee lukea rahapalkan lisäksi myös muut työsuhteen perusteella tarjotut edut kuten luontoisedut.  

Työntekijöiden oikeus merkitä yhtiön osakkeita voi poiketa eri työntekijäryhmien ja yksiköiden välillä. Työntekijäryhmien ja yksiköiden väliset tuottavuuserot voivat vaihdella esimerkiksi luovassa ohjelmointityössä merkittävästi, ja on perusteltua, että yhtiö suuntaa näissä tilanteissa eri määrän osakkeita eri työntekijöille. Valiokunta kuitenkin korostaa, ettei säännöstä ole tarkoitettu sovellettavaksi henkilöstöanteihin, joiden tosiasiallisena tarkoituksena on vain yhtiön johdon tai yksittäisen avainhenkilön palkitseminen.  

Kansainväliset tytäryhtiöt

Ehdotetun säännöksen perusteella verovelvollinen voi merkitä myös sellaisen yhtiön osakkeita, jonka kotipaikka sijaitsee Euroopan talousalueella tai sellaisessa Euroopan talousalueen ulkopuolella sijaitsevassa valtiossa, jonka kanssa on sovittu viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta veroasioissa ja tietojenvaihto tosiasiallisesti myös toteutuu. Ulkomaisen yhtiön, osakeannin ja osakemerkinnän tulee täyttää vastaavat edellytykset kuin kotimaisissa henkilöstöanneissa. Valiokunta pitää sääntelyä tarpeellisena, jotta esitys ei ole ristiriidassa pääomien vapaan liikkuvuuden kanssa. Sääntely on myös tarpeen, kun huomioidaan, ettei säännöksen perusteella ole mahdollista tarjota suomalaisen emoyhtiön ulkomaisen tytäryhtiön työntekijöille merkittäväksi emoyhtiön osakkeita. Henkilöstöanti voidaan toteuttaa itsenäisesti ulkomaisessa tytäryhtiössä, ja ehdotettujen säännösten edellytysten täyttyminen arvioidaan itsenäisesti ja vastaavalla tavalla kuin kotimaisissa henkilöstöanneissa. 

Valiokunta kuitenkin esittää, että ennakkoperintärekisteröintiin liittyvä vaatimus säädetään laissa. Tältä osin valiokunta ehdottaa esityksen täsmentämistä. Säännöksessä todetaan, että sellaisen ulkomaisen yhtiön, joka ei kuulu Suomen ennakkoperintärekisteriin, tulee osoittaa, ettei sillä ole ennakkoperintälain 26 §:ssä tarkoitettuja laiminlyöntejä. 

Elinkeinotoimintaa harjoittava yhtiö

Ehdotetun säännöksen soveltaminen edellyttää, että yhtiö harjoittaa elinkeinotoimintaa ja sen omaisuus muodostuu pääosin muusta omaisuudesta kuin elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 12 a §:ssä tarkoitetusta omaisuudesta. Rajaus lisättiin esitykseen lausuntopalautteen perusteella, ja sen tavoitteena on kohdentaa sääntely yhtiöihin, jotka harjoittavat elinkeinotoimintaa ja joiden omaisuus myös koostuu pääosin elinkeinotoimintaa palvelevasta omaisuudesta. Valiokunta pitää rajausta perusteltuna, kun otetaan huomioon säännöksen perusteella koituva mahdollinen verohyöty. On asiallista edellyttää, että esitettyä henkilöstöantisäännöstä sovelletaan vain tosiasiallista elinkeinotoimintaa harjoittaviin yhtiöihin, joissa henkilöstön sitouttamista voidaan pitää tarkoituksenmukaisena. 

Uuden säännöksen suhde työsuhdeoptiota koskevaan säännökseen

Valiokunta huomauttaa, ettei esityksellä ehdoteta muutoksia työsuhdeoptioiden verotukseen. Esityksessä on ainoastaan selvennetty voimassa olevan henkilöstöannin ja ehdotetun uuden säännöksen välistä suhdetta. Työsuhdeoptioiden verotus määräytyy edelleen tuloverolain 66 §:n 3 momentin mukaan. Näin esitys ei muuta tältä osin vakiintunutta verotus- ja oikeuskäytäntöä. Valiokunta viittaa tältä osin myös Verohallinnon voimassa olevaan ohjeistukseen.Työsuhdeoptioiden verotus, VH/6143/00.01.00/2019, ja Työsuhteeseen perustuvan osakeannin verotus, VH/572/00.01.00/2019 Täten valiokunta ei pidä asiallisena tässä yhteydessä täsmentää tai rajata työsuhdeoptioiden ja henkilöstöannin keskinäistä soveltamisalaa tai säännösten välistä suhdetta laajemmin. 

Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota listaamattomien yhtiöiden henkilöstöannin keskeisiin määräyksiin. Edellytys ehdotetun säännöksen soveltamiselle on se, että työntekijälle annettuun osakkeeseen on liitetty oikeus osinkoon tai oikeus yhtiön varoihin sen purkautuessa taikka äänioikeus yhtiökokouksessa. Jos työntekijälle annetusta osakkeesta puuttuvat kaikki edellä mainitut osakkeen omistamiseen liittyvät keskeiset oikeudet, kyse ei ole ehdotetun 66 a §:n mukaisesta henkilöstöannista. Tällöin järjestelyssä voisi olla kyse tuloverolain 66 §:n 3 momentin mukaisesta työsuhdeoptiosta, jos muut mainitun säännöksen edellytykset täyttyvät. 

Listaamattomassa yhtiössä on tyypillistä, että osakemerkintään liittyy luovutusrajoituksia ja muita vastaavia ehtoja ja velvoitteita. Esimerkiksi mahdolliset osakemerkinnän jälkeiset luovutusrajoitukset tai työsuhteen kestoa koskevat takaisinluovutusehdot taikka osakkeen panttaus eivät sellaisenaan tee muutoin ehdotetun säännöksen edellytykset täyttävästä järjestelmästä tuloverolain 66 §:n 3 momentin mukaista työsuhdeoptiojärjestelmää. Samoin osakkeen käyvän arvon määräytymiseen liittyvät ehdot ovat mahdollisia ehdotetun säännöksen mukaisissa järjestelyissä.  

Valiokunta kiinnittää myös huomiota osakeannin merkintäaikaan liittyvään oikeuskäytäntöön ja tältä osin Verohallinnon ohjeistukseen. Tyypillisesti osakeanti voidaan normaalitilanteessa toteuttaa kolmen kuukauden merkintäajan sisällä, ja tätä pidempi merkintäaika voi johtaa työsuhdeoptiota koskevan tuloverolain 66 §:n 3 momentin soveltamiseen 1 momentin sijasta. Valiokunta toteaa, että tähän liittyvä oikeuskäytäntöKHO 2009:8 ja sen perusteella muodostunut Verohallinnon ohjeistus liittyvät julkisesti noteerattuun yhtiöön, jonka osakkeen käypä arvo voi muuttua lyhyenkin ajan kuluessa. Nyt ehdotettua säännöstä sovelletaan sitä vastoin ainoastaan listaamattomien yhtiöiden henkilöstöanteihin, joissa merkintähinta on sidottu yhtiön osakkeen matemaattiseen arvoon. Matemaattinen arvo vahvistetaan verotuksessa vuosittain. Oikaistun nettovarallisuuden perusteella määräytyvää matemaattista arvoa käytetään tyypillisesti listaamattomassa yhtiössä noin vuoden ajan, eikä näin ehdotetussa henkilöstöannissa käytettävä arvo vaihtele samalla tavalla kuin julkisesti noteeratussa yhtiössä. Tämän vuoksi valiokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena soveltaa kolmen kuukauden määräaikaa sellaisenaan tilanteessa, jossa oikaistun nettovarallisuuden perusteella määräytyvä osakkeen matemaattinen arvo ei muutu merkintäaikana. Täten valiokunta pitää mahdollisena, että merkintäaika voi erityisestä syystä olla ehdotetun säännöksen tilanteessa kolmea kuukautta pidempi. 

Valiokunta pitää mahdollisena, että yhtiössä toteutetaan samanaikaisesti henkilöstön palkitsemista sekä työsuhdeoptioiden että henkilöstöantien perusteella. Valiokunta korostaa, että tuloverolain säännöksiä työsuhdeoptiosta ja henkilöstöanneista sovelletaan itsenäisesti, eikä esimerkiksi työntekijän voimassa olevalla optio-oikeudella ole merkitystä, kun arvioidaan ehdotetun henkilöstöannin ehtojen täyttymistä. Työntekijä voi olla esimerkiksi hyödyntämättä tälle annettua optio-oikeutta niin, ettei tämä käytä työsuhdeoptiota tuloverolain 66 §:n 3 momentin mukaisesti. Työntekijä voi tästä riippumatta merkitä työnantajayrityksen osakkeita ehdotetun säännöksen perusteella työsuhteeseen perustuvassa osakeannissa, ja tilanteessa ehdotettujen säännöksen edellytysten täyttyminen arvioidaan itsenäisesti.  

Voimaantulo

Valiokunta pitää perusteltuna, että ehdotetut lait tulevat voimaan 1.1.2021. Lakia tuloverolain muuttamisesta sovelletaan osakeanteihin, joita koskeva päätös on tehty lain voimaantulon jälkeen. Lakia verotusmenettelystä annetun lain 17 §:n muuttamisesta sovelletaan siten, että 1.1.2021—31.12.2021 toteutetuista osakeanneista on annettava tiedot ensimmäisen kerran tammikuun 2022 loppuun mennessä. Valiokunta ehdottaa tämän mukaiset muutokset ehdotettujen lakien voimaantuloon. 

Seuranta ja Verohallinnon ohjeistus

Valiokunta korostaa lopuksi esityksen vaikutusten seurantaa. Kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, kyse on uudentyyppisestä lainsäädännöstä, jonka vaikutusten ja kohdentumisen arviointiin liittyy epävarmuustekijöitä. Ehdotetun sääntelyn vaikutuksia ja kohdentumista onkin syytä seurata voimaantulon jälkeen. Seurannassa voidaan hyödyntää esimerkiksi verotusmenettelystä annetun lain tiedonantovelvollisuuden perusteella kertyviä tietoja toteutetuista henkilöstöanneista. Seuranta tulee aloittaa vuoden 2022 aikana siihen mennessä kertyneen tiedon perusteella, ja eduskuntaa tulee informoida sääntelyn vaikutuksista ja kohdentumisesta hallituskauden aikana. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että Verohallinto ohjaa säännösten oikeaa tulkintaa ja kohdistaa tarvittavat resurssit ennakolliseen ohjaukseen, keskusteluun ja ennakkotietojen käsittelyyn.