‘Brussel had niet tot doel ‘to rule the world’ – maar doet dat wel’

Stel, je organiseert een etentje voor acht personen van wie er vier geen vlees eten, twee van de vegetariërs geen gluten mogen en één van hen ook allergisch is voor noten. Maak je dan als kok verschillende maaltijden, met aparte keuzes voor elke gast? Grote kans, schrijft Anu Bradford, dat je kiest voor vega, gluten- en notenvrij voor iedereen.

Vaak is het gewoon makkelijker de strengste ‘regels’ als uitgangspunt te nemen. Het is een van de manieren waarop Bradford, hoogleraar rechten aan Columbia law School in New York, het ‘Brussel-effect’ uitlegt: de manier waarop Europa erin geslaagd is met haar regels wereldwijd de norm te stellen. Niet door militaire kracht, sancties of dreigementen, maar door een combinatie van een aantrekkelijke consumentenmarkt en hoge normen en standaarden. In The Brussels Effect: How the European Union Rules the World onderzoekt Bradford tot in detail hoe Europese regels voor bijvoorbeeld data, voedsel en cosmetica doorwerken in landen als de VS, Japan, Vietnam en Brazilië.

De EU, is haar boodschap, heeft een stuk meer macht en invloed dan vaak wordt gedacht. Allereerst omdat bedrijven hun wereldwijde productie op EU-regels enten. Maar ook omdat andere landen, niet zelden onder invloed van een lobby van bedrijven, EU-regels als hun eigen regels overnemen.

Het is een boodschap die er in Europa ingaat als koek. Terwijl de EU vaak verweten wordt zwak te staan in een steeds vijandiger geopolitieke wereldorde, is dit een wedstrijd op eigen terrein die ze met gemak wint. Want regels maken, dat kan Europa als de beste. Sinds Bradford het mechanisme – naar analogie van het vergelijkbare ‘California Effect’ binnen de Verenigde Staten – voor het eerst beschreef in een artikel in 2012, merkt ze dat mensen in Europa zich er sterker van bewust worden. Acht jaar later heeft Bradford haar artikel uitgewerkt tot een boek en wordt ze tijdens een korte Europese boektournee uitgenodigd te spreken bij EU-instellingen, denktanks en bedrijven.

Het bekendste voorbeeld van het Brussel-effect, vertelt Bradford, is waarschijnlijk privacywetgeving: de GDPR-wet waarop technologiebedrijven als Facebook hun mondiale standaarden hebben aangepast. Maar ook de strenge regels voor genetische modificatie van voedsel, en de normen voor dierenwelzijn hebben tot ver over de Europese grenzen effect.

Bradford: „Je beseft het niet als je het gebruikt, maar in een mascara van een Amerikaans cosmeticabedrijf als Revlon zijn overal ter wereld chemicaliën verwijderd die verboden zijn in de EU. Ik zeg altijd: dit heeft effect op de lucht die we ademen, de producten die we gebruiken, het voedsel dat we eten. Het is eigenlijk heel tastbaar in het dagelijkse leven.”

Hoe is Brussel hierin geslaagd, en waarom Washington niet?

„Het interessante is dat Brussel niet het doel had ‘to rule the world’. Het was bezig de interne markt op te zetten, barrières tussen lidstaten weg te nemen en regels gelijk te trekken. En daarin vonden links en rechts elkaar. Partijen die normaal weinig voelen voor meer regels, zagen de voordelen van geharmoniseerde handel. Dat is anders in de VS, waar het economisch belang altijd tegenover het sociale belang kwam te staan, en het eerste vaak won. De VS hebben bovendien van nature een sterker wantrouwen tegen overheidsinterventie. En de afgelopen decennia was er in de VS een sterke neiging tot deregulering, waardoor de EU makkelijk in dat gat kon stappen. Maar bovenal heeft de EU een grote en heel aantrekkelijke consumentenmarkt. Bedrijven kunnen het zich niet veroorloven die links te laten liggen.”

Waarom kan het de EU iets schelen wat voor regels in andere landen gelden?

„Voor een deel omdat Brussel echt gelooft dat zijn normen de beste zijn. Als je regels maakt voor datagebruik of milieuwetgeving: dat stopt niet bij de grenzen van Europa. En wanneer je als Europeaan strijdt voor dierenwelzijn, geef je er ook om hoe dieren behandeld worden in de rest van de wereld. Maar het is ook echt een economisch machtsmiddel. Als je erin slaagt jouw standaarden in andere landen ingevoerd te krijgen, bescherm je de exportbelangen van je eigen bedrijven. Europese bedrijven hebben er duidelijk voordeel van als in Japan of Brazilië dezelfde regels gelden als in hun thuismarkt.”

Dat kan het verwijt van regelimperialisme oproepen: Brusselse ambtenaren die bepalen hoe het er in andere landen aan toegaat.

„Die kritiek hoor je inderdaad. Maar je kunt het de EU moeilijk kwalijk nemen dat ze regels stelt op haar eigen markt. En wanneer bedrijven vervolgens chemicaliën overal ter wereld uit hun producten halen omdat de EU die heeft verboden, doen ze dat in hun eigen belang, omdat ze profiteren van opschaling. Het fascinerende is dat het juist bedrijven zijn die lobbyen voor het overnemen van de Europese regels. Bijvoorbeeld toen Facebook-baas Mark Zuckerberg andere landen expliciet opriep de Europese datarichtlijn over te nemen. Dat soort bedrijven wil niet overal met andere regels te maken hebben en wil gelijke voorwaarden als binnenlandse concurrenten. De EU kan het lobbyen uitbesteden, zonder druk uit te oefenen. Invloed uitoefenen kan je ook op andere manieren, bijvoorbeeld via handelsakkoorden, maar dat is een stuk lastiger. Juist in tijden van geopolitieke spanning, nu multilateralisme onder druk staat, kan je beter gebruikmaken van marktkrachten zoals het Brussel-effect. Het is niet zo gepolitiseerd. Het is succesvol geweest, juist omdat het technocratisch is.”

Zulke ‘technocratische’ EU-regels lokken intern ook kritiek uit. Zo speelde het verzet tegen Europese regels een grote rol in de aanloop naar de Brexit.

„Het Verenigd Koninkrijk is altijd heel sceptisch geweest over de manier waarop de Europese Unie regels maakte. Het gevaar is natuurlijk altijd dat de EU haar regelmacht overdrijft. Zeker in het verleden was daar veel kritiek op, wat bijvoorbeeld heeft geleid tot het streven naar ‘betere regelgeving’ van de commissie-Juncker. De EU moet steeds haar best doen de balans te vinden. Mijn boek zegt niet dat die is gevonden. Maar ik belicht wel de kritiek dat Europese regelgeving innovatie zou remmen of zou leiden tot hogere prijzen voor consumenten. Ik denk niet dat het zo simpel is. Regels kunnen ook technologische ontwikkeling in de juiste richting duwen en bijvoorbeeld bedrijven energiezuiniger maken. En een geharmoniseerde markt met eenduidige regels zorgt juist voor meer kostenefficiëntie.”

Ook in Nederland klinkt kritiek op de macht van Brussel en het onvermogen de Europese machine bij te benen. De verspreiding van het Brussel-effect valt samen met de groei van anti-EU-sentiment.

„Veel van het anti-EU-sentiment komt volgens mij voort uit de onzekerheid van na de financiële crisis. Ik denk niet dat regulering de kern daarvan was. Het regelgevingsproces van de EU is zeker niet zonder gebreken of perfect democratisch, maar je kunt absoluut betogen dat het minder wordt beïnvloed door de belangen van grote bedrijven dan bijvoorbeeld in de VS. Burgers, zeker een jongere generatie, kijken ook echt naar Brussel om bepaalde regels op te leggen. Iets als de Europese milieurichtlijnen, uitstootnormen of regels rondom voeding: daarvoor groeit de steun alleen maar. Ook in de VS kijken ze nu naar het beteugelen van techbedrijven. Op veel vlakken was de EU haar tijd vooruit.”

Nu het Verenigd Koninkrijk uit de EU is gestapt, maakt het een groot punt van de mogelijkheid af te gaan wijken van EU-regels. Zal dat invloed hebben op het Brussel-effect?

„Ik denk dat het Brussel-effect de Brexit juist zal ondermijnen. De beloftes die Britse politici doen over soevereiniteit over de eigen regels, wordt er door begrensd. Daarvoor is het VK veel te sterk verbonden met de interne markt: het kan zich niet losmaken van EU-regels. Van de Britse export gaat 45 procent naar de EU, bestemming nummer één voor medicijnen, chemicaliën, voedsel. Voor de Britse producenten is de Europese markt veel te belangrijk om af te wijken van EU-regels. Sterker: Britse bedrijven zullen waarschijnlijk met een nog meer gereguleerde EU te maken krijgen. Want het Verenigd Koninkrijk was binnen de EU altijd een tegenmacht, die bepaalde regelgeving afremde. Van een rule maker wordt het VK nu een rule taker. Ze zullen veel passiever dan voorheen regels overnemen. Dat zal een harde les worden.”

Nu Brussel de ambitie heeft ‘geopolitieker’ te worden, wijst het vaak naar zijn rol als ‘superregulator’ om te tonen hoe het wel degelijk macht heeft. Is dat in de huidige geopolitieke context voldoende?

„Je ziet de afgelopen tien jaar in Brussel toenemend bewustzijn van het eigen vermogen om standaarden te zetten. Je ziet het nu ook in de manier waarop het klimaatplannen presenteert, of technologiewetgeving. Dat Brussel daar trots op is, is best logisch, want het is een antwoord op de perceptie dat de EU machteloos zou zijn. Of er Europees draagvlak is om ook op andere terreinen geopolitiek te bedrijven, bijvoorbeeld met een sterke gezamenlijke militaire tak, is maar zeer de vraag.

„Maar ik zou zeker niet willen dat het tot een soort zelfgenoegzaamheid leidt. Meer macht brengt ook meer verantwoordelijkheid. Het is nog belangrijker geworden dat de EU het goed doet, bijvoorbeeld als het gaat om de regels voor kunstmatige intelligentie die ze nu wil gaan vastleggen. Daarin kan ze volgens mij echt verschil maken. Tegelijk is regels maken niet voldoende: als je op dat terrein wereldwijd mee wil doen, heb je ook investeringen nodig. En het Brussel-effect ontslaat de EU niet van de verantwoordelijkheid ook op andere manieren invloed uit te oefenen. Bijvoorbeeld om een sterkere financiële architectuur op te tuigen, die een crisis kan dempen.”

Lees ook het vragenstuk over de nieuwe klimaatwet