Gemeenten voeren een boekhouding in baten en lasten. Naast een exploitatierekening in baten en lasten omvat zo’n boekhouding ook een vermogensbalans. Met de vermogensbalans en de exploitatierekening tezamen kan een oordeel over de financiële gezondheid van de gemeente worden gevormd. Voor zo’n oordeel zijn juist financiële kengetallen over de exploitatie en balans zeer behulpzaam.

Balans lezen in een notendop

Op de balans zijn verschillende soorten vermogens te onderscheiden.

  • Het totale balansvermogen (balanstotaal) – De waarde van dit vermogen staat zowel onder aan de linkerzijde als onder aan de rechterzijde van de balans. Dit balanstotaal geeft de totale (boek-)waarde van de bezittingen van een gemeente weer. De (boek) waarde van de verschillende te onderscheiden bezittingen van de gemeente staan allen op de linkerzijde van de balans.
  • Het financieel vermogen – Het financieel vermogen bestaat uit het saldo van de schulden (zoals langlopende leningen, rekeningcourant krediet bij de bank en crediteurenvorderingen) op de rechterzijde van de balans en de financiële bezittingen (zoals uitgezette leningen, banktegoeden en debiteurenvorderingen) op de linkerzijde van de balans. Zijn de schulden hoger dan de geldelijke bezittingen dan spreekt men van een netto schuld als financieel vermogen.
  • Het eigen vermogen (balansreserves) – Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de balansreserves en het saldo van de rekening. De omvang ervan geeft weer in hoeverre het bezit van een gemeente niet is belast met schuld, maar in het verleden is betaald met positieve exploitatieresultaten. 

Balansreserves

Balansreserves zijn dus geen geld maar zitten vast in de stenen van gebouwen, het asfalt van wegen en het beton van viaducten. Met balansreserves kan een gemeente dus niets betalen of financieren. Daarvoor heeft een gemeente geld op de bank nodig of moet een gemeente schulden maken.

Als een gemeente in een jaar een negatief exploitatieresultaat (voor mutatie van de reserves) heeft, nemen de balansreserves af en de schuldbelasting van het bezit juist toe. Omgekeerd neemt bij een gemeente met een positief exploitatieresultaat (voor mutatie van de reserves) de schuldbelasting van het bezit af en nemen de balansreserves dus toe.

Investeringen 

Investeringen betaalt een gemeente niet met balansreserves maar met geld. Als een gemeente investeert, dan neemt juist het financieel vermogen af, doordat het banksaldo daalt of leningen worden aangetrokken. Met de balansreserves gebeurt niets. Als de gemeente per saldo schulden heeft, betekent dat dus dat de netto schuld stijgt. Investeringen activeert een gemeente op de balans. Jaarlijks worden deze investeringen afgeschreven door afschrijvingslasten op de exploitatie te brengen. Bij een exploitatieresultaat van nihil valt het bedrag aan afschrijvingslasten vrij voor het aflossen van schulden. Daarmee daalt de netto schuld. Bij een positief exploitatieresultaat daalt de schuld nog harder. Bij een negatief exploitatieresultaat daalt de schuld juist minder hard.

Belangrijke kengetallen voor de financiële conditie

Om een oordeel te vellen over de financiële gezondheid van een gemeente en de financiële ruimte voor uitgaven zijn financiële kengetallen zeer behulpzaam. Bij investeringsvoornemens is het daarbij van belang zowel naar de hoogte van de schuld te kijken als naar ruimte op de exploitatie voor bijbehorende afschrijvings-, financierings en beheerslasten. Vooral belangrijk zijn dan kengetallen over de schuldbelasting van het bezit (solvabiliteit), de hoogte van de (netto) schuld, de onbenutte belastingcapaciteit en het exploitatieresultaat.

De solvabiliteit (schuldbelasting van het bezit)

Het kengetal solvabiliteitsratio brengt de solvabiliteit van een gemeente goed in beeld. De uitkomst ervan wordt berekend door de omvang van het eigen vermogen uit te drukken als een procentueel aandeel van het balanstotaal. De uitkomst van het kengetal geeft daarmee aan welk deel van het gemeentebezit is afbetaald, doordat er geen schuld op rust.

Gemeenten hebben voor het opvangen van tegenvallers op de exploitatie, die leiden tot negatieve exploitatieresultaten, een vermogensbuffer nodig om deze op te vangen. Dit opvangen van tegenvallers vindt dus plaats door het bezit zwaarder met schuld te belasten. De maat voor een voldoende solvabiliteit is daarom solvabiliteitsratio groter dan 20%.  Bij een lager eigen vermogen is de vermogensbuffer van een gemeenten erg klein. Bij een negatief percentage als uitkomst zijn de schulden van de gemeente zelfs hoger dan de waarde van de bezittingen en staat het gemeentebezit onder water. Dit mag niet van het provinciaal toezicht.

De netto schuldquote (hoogte van de schuld)

Bij een positief exploitatieresultaat (voor mutatie reserves) betaalt een gemeente een deel van de investeringen ermee. Maar verder lenen gemeenten hoofdzakelijk voor investeringen. Daar is niets mis mee. Wel brengt een schuld rentekosten met zich mee en moet de schuld weer worden afgelost. De schuld mag daarom niet te hoog zijn. Het kengetal netto schuldquote brengt de schuld in beeld. Deze wordt berekend door het saldo van de schulden en geldelijke bezittingen (inclusief uitgeleende gelden) uit te drukken als een procentueel aandeel van de baten.

Als de uitkomst voor netto schuldquote hoger is dan 130% dan staat het licht op rood en heeft een gemeente een erg hoge schuld. Al bij een netto schuldquote van 100% springt het licht bij wijze van spreken op oranje.

Deze percentages zijn grove maten. Voor een genuanceerd beeld moeten ook de voorraad bouwgrondexploitatie en het risico op wanbetaling op uitgeleende gelden bij het oordeel worden betrokken. Bij een grote voorraad bouwgrondexploitatie ligt de grens voor een erg hoge gemeenteschuld hoger. Ondanks het risico dat de grondprijs zakt, daalt de schuld bij de verkoop van de bouwgrond. Bij een grote portefeuille uitgeleende gelden ligt de grens voor een erg hoge gemeenteschuld lager. Met het afboeken van uitgeleend geld doordat debiteur failliet ging, stijgt namelijk de netto schuld.

Het exploitatieresultaat

Aan het exploitatieresultaat zie je jaarlijks of er sprake is van een sluitende exploitatie of tekorten. De gemeentewet gebiedt daarvoor te kijken of de structurele lasten wel geheel worden gedekt door structurele baten. Maar incidentele baten en incidentele lasten zijn een jaarlijks terugkerende fenomeen en kunnen ook leiden tot structurele tekorten. Het exploitatieresultaat voor mutatie van de reserves als procentueel aandeel van de baten geeft juist weer welk percentage aan baten een gemeente in een jaar overhield of juist tekort had. Bij een negatief percentage heeft een gemeente een verlies geleden en wordt het bezit zwaarder met schuld belast. Door voor meer jaren te kijken of sprake is van een exploitatietekort kan men zien of sprake is van een structureel verlieslatende situatie.

Een gezonde gemeente heeft jaarlijks een klein exploitatie-overschot. Dat geld blijft niet over, maar wordt besteed aan de financiering van een deel van de investeringen. Voor dat deel van de investeringen hoeft de gemeente geen schulden te maken.

De onbenutte belastingcapaciteit

Nederlandse gemeenten zijn erg afhankelijk van overdrachten van het rijk (gemiddeld 63%). Inkomsten uit heffingen en leges, zoals de rioolheffingen en afvalstoffenheffing, mogen van de wet ten hoogste kostendekkend zijn. Weinig knoppen blijven over om de hoogte van de baten te beïnvloeden. De enige inkomstenbron is bij de meeste gemeenten de onroerendezaakbelastingen.

Voor een oordeel hoeveel deze inkomsten redelijkerwijs kunnen worden verhoogd, kijkt een gemeentebestuurder natuurlijk eerst naar woonlasten. Maar een arme gemeente wordt geacht lagere woonlasten te hebben dan een rijke gemeente, want daar houdt de verdeling van het gemeentefonds rekening mee.

De meest objectieve maat voor het bepalen van de onbenutte belastingcapaciteit is daarom ruimte die nog resteert ten opzichte van het toegangstarief tot artikel 12 saneringssteun voor gemeenten in financiële nood. Het verschil tussen de belastingopbrengst OZB en de opbrengst bij toepassing van dit toegangstarief uitgedrukt als percentage van de baten geeft aan hoeveel een gemeente nog aan financiële ruimte door belastingverhoging heeft.

Bij een negatieve uitkomst is deze bron om de baten te verhogen goed bekeken uitgedroogd. Is sprake van een positief percentage, dan kan de gemeente deze ruimte benutten voor het wegwerken van tekorten of voor meeruitgaven in plaats van ombuigen op de lasten.

Monitor financiële conditie

De VNG publiceert jaarlijks de uitkomsten van individuele gemeenten op de bovengenoemde kengetallen op waarstaatjegemeente.nl. Daarbij verschijnen de uitkomsten van enkele aanvullende kengetallen, zoals over de hoogte van de investeringen, de afhankelijkheid van overdrachten en het houdbaarheidstekort bij een slechtweer-scenario.

Om een algeheel oordeel over de financiële conditie te vellen, kunt u gebruik maken van de financiële conditie index die gebaseerd is op een set kengetallen met bijhorende signaalwaarden. De VNG publiceert jaarlijks op vng.nl een monitor van de financiële conditie index van individuele gemeenten en de scores op de achterliggende kengetallen op basis van de cijfers van de individuele jaarrekeningen van gemeenten. Met de houdbaarheidstest kunnen gemeenten zelf de actuele financiële conditie in beeld brengen.

Kijk niet naar het EMU-tekort

Europa let ook op de schuldontwikkeling van gemeenten via het EMU-tekort. Het monitoren ervan is vastgelegd in de Wet hof. Er geldt een begrenzing van het bedrag waarmee de netto schuld van de gezamenlijke gemeenten jaarlijks mag toenemen. De bedoeling is dat het gezamenlijke tekort van de gemeenten onder het plafond voor dit EMU-tekort blijft. Iedere gemeente heeft daarbij een individuele EMU-referentiewaarde, die is afgeleid van dat plafond. Maar bij het opstellen van de begroting luidt het advies: kijk niet naar de individuele EMU-referentiewaarde van de gemeente.

Het ene jaar kan het EMU-saldo van een gemeente namelijk een tekort vertonen en het andere jaar een overschot. Dit komt door de schommelingen in de hoogte van de investeringen en het aan- en verkopen van bouwgronden. Alle plussen en minnen van gemeenten opgeteld,  geven normaal geen probleem met het toegestane EMU-tekort voor de gezamenlijke gemeenten. Pas als nationaal blijkt dat gemeenten het plafond van het EMU-tekort gaan overschrijden, kan van gemeenten worden gevraagd het individuele EMU-tekort te verminderen. Het EMU-tekort wordt verlaagd door het exploitatieresultaat te verbeteren, door het investeringstempo te vertragen of door de voorraden te verlagen.

Meer informatie