Hvorfor går det så galt på prosjekter som Follobanen? Ett svar finnes i statens prosjektmodell.

Det er et enormt potensial for å redusere usikkerheten og øke presisjonen i gjennomføringen av offentlige gigaprosjekter.

Gjør Statens prosjektmodell KS2 gigaprosjektene både dyrere og dårligere?

Ved å tvinge de statlige gigaprosjektene gjennom en prosjekt- og styringsmodell som ikke er tilpasset prosjektenes kompleksitet, størrelse og egenart, bidrar staten selv til å øke risikoen for kostnadsoverskridelser og redusert nytte for brukerne.

Til tross for prosjektmodellen går det galt

Statens prosjektmodell KS2 er en metode for å planlegge, gjennomføre og styre prosjekter i offentlig sektor i Norge. Modellen legger vekt på å sikre kvalitet, åpenhet og læring i prosjektet.

Kravene innebærer at prosjektene skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før beslutningsunderlaget legges frem for regjeringen og Stortinget. Målet er å unngå feilinvesteringer og holde god kontroll med kostnader og nytte gjennom planlegging og gjennomføring av prosjektene og på den måten sørge for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. So far so good.

Det er imidlertid slik at til tross for prosjektmodellen, til tross for at prosjektene kvalitetssikres av eksperter uten tilknytning til prosjektet, så går det galt. Og dette gjelder særlig gigaprosjekter.

Hvorfor er det slik? Hvorfor går det så galt på prosjekter som Follobanen, Campus Ås og store kommunale prosjekter som Ny vannforsyning i Oslo og Fornebubanen?

Hvorfor gjennomføres IT-prosjekter, som har en helt annen karakter enn bygg- og anleggsprosjekter, etter den eksakt samme prosjektmodellen?

Hvilken betydning har egentlig den eksterne kvalitetssikringen?

Prosjekter i privat sektor sprekker også

Det må være lett å enes om at løsningen ikke er å la være å bygge nye universiteter eller la være å innføre nye IT-systemer.

Mange synes å tro at løsningen er å overlate det hele til private aktører.

Men den desidert største andelen av dem som jobber i offentlige prosjekter, er de samme som jobber i private prosjekter (rådgivende ingeniører, entreprenører, IT-utviklere og konsulenter).

Og prosjekter i privat sektor sprekker også. Åpenheten om dette er bare mye mindre. I olje og gass, for eksempel, sprakk prosjekter ifølge Teknisk Ukeblad med over 200 milliarder kroner i en 14-årsperiode fra 2002.

Modellen har to svakheter

Prosjekter som gjennomføres etter statens prosjektmodell i dag, er alle prosjekter med en ramme større enn 1 milliard kroner. For digitaliseringsprosjekter er grensen 300 millioner kroner. For prosjektene utarbeides det et grunnlag for Stortingets eventuelle beslutning om gjennomføring.

Det sentrale i styringsdokumentet er en beskrivelse av prosjektets omfang, tidsplan, usikkerhetsbilde og forventede kostnadsramme.

For et prosjekt som går over eksempelvis ti år, vil altså Stortinget beslutte hva som skal bygges, og hvor mye dette skal koste, i et tenkt år 0. Dette er en såkalt fossefallmodell, der det legges til grunn at de krav og behov som er beskrevet i styringsdokumentet før beslutning om gjennomføring, er gjeldende i hele prosjektets byggefase.

Denne modellen har to fundamentale svakheter. For det første er endringer i behov og løsning mye større enn det modellen legger til grunn, ikke minst på grunn av hastigheten i teknologiutviklingen.

For det andre er modellen laget for ansvarspulverisering. Selv om ansvarlig statsråd til syvende og sist er ansvarlig overfor Stortinget, er ansvarsfordelingen mellom sluttbruker, utbygger og departement utydelig. Og som dokumentert i evalueringsrapporten som ble gjort av samlokaliseringsprosjektet ved Campus Ås, har de involverte svake til negative incentiver for å holde seg innenfor de økonomiske rammene.

Mer fleksibel modell

Løsningen på utfordringen er flerdelt. Det må etableres en ny og mer fleksibel prosjekt- og styringsmodell. Ansvar for økonomien i prosjektene må tydeliggjøres. Satsingen på ressurser med rett kompetanse må betydelig trappes opp.

I Digi.no 6. desember i fjor drøftet Yngve Milde bruk av fleksible og trinnvise tildelinger av midler til statlige IT-prosjekter. Dette er absolutt en vei å gå, men kan naturlig nok ikke benyttes i samme grad om det er snakk om å bygge en bro eller en tunnel.

Det må etableres en modell der prosjektomfanget kan justeres etter hvert som behov og økonomiske rammer endres.

Det må planlegges for stoppunkter allerede i prosjekterings- og designfasen, og disse må være tydelige i Stortingets beslutningsgrunnlag.

Samtidig må det stilles krav til oppdragsgivende departement om å ta standpunkt til veivalg underveis i prosjektgjennomføringen. Et godt eksempel på en endring med potensial til å endre både behov og løsning er endringer i arbeids- og reisemønster etter koronapandemien. Det synes ikke klokt å ha en styrings- og gjennomføringsmodell der man tviholder på hva som syntes å være en god plan før mars 2020.

Enormt potensial for å redusere usikkerhet

Det må være tydelige incitamenter knyttet til prosjektets økonomi.

I dag er det i mange tilfeller slik at den endelige bruker av et bygg eller et anlegg ikke ser de økonomiske konsekvensene av tiltaket. Det gjøres med andre ord opp regning uten vert, der sluttbruker og arkitekter sammen finner det de mener er optimale løsninger, mens regningen plukkes opp et annet sted.

Sluttbrukers driftskostnader må knyttes til prosjektets totale investeringskostnader. Om bruker bidrar til økte investeringskostnader, må en større del av deres driftsbudsjett gå til husleie.

Utvikling og vedlikehold av kompetanse er det siste punktet. I dag er gjennomføringen av megaprosjekter altfor ofte en «once in a lifetime»-opplevelse både for prosjektledelse, prosjektorganisasjonen og de som skal styre prosjektene fra departementene.

Mangel på kontinuitet i sentrale roller og mangel på erfaringsoverføring mellom megaprosjektene er en stor risiko i dagens statlige prosjektportefølje. Løsningen på dette er åpenbar: Det må rekrutteres ressurser, og det må utvikles styringssystemer som forvaltes sentralt.

Dette vil det kreve lang tid å etablere og bygge opp, men et første steg vil være å innse at det må på plass et effektivt og kompetent «Statens prosjekt- og porteføljekontor».

Den gode nyheten er at det er et enormt potensial for å redusere usikkerheten og øke presisjonen i gjennomføringen av offentlige gigaprosjekter. Men det er en stor jobb å gjøre for å komme dit.