Fiscalidad: el 'arma nuclear' que la Comisión europea aún no quiere utilizar

Las revelaciones del consorcio periodístico internacional European Investigative Collaborations (EIC) sobre el Grupo Código de Conducta reabren el debate sobre la toma de decisiones en materia fiscal en Bruselas. La opacidad del cenáculo de expertos y su falta de entusiasmo a la hora de poner fin a determinados regímenes fiscales problemáticos dan argumentos a quienes abogan, desde hace años, por que la UE se muestre más reactiva. O, dicho de otro modo, que ponga fin a la unanimidad en materia fiscal.

Documentos obtenidos por Der Spiegel y compartidos con el periódico sueco Dagens Nyheter y la red de medios EIC, a la que pertenece infoLibre, revelan el fracaso de la política fiscal basada en el mero compromiso político.

Con el Tratado de Lisboa, en vigor desde 2009, los ministros reunidos en el Consejo de la UE toman decisiones por mayoría cualificada en muchos ámbitos, de la energía al comercio, pasando por la propiedad intelectual y determinados aspectos de la política migratoria. Sin embargo, la norma de la unanimidad persiste en algunos temas muy sensibles, entre ellos, la fiscalidad. Así que basta con que uno de los 27 Estados miembros –por ejemplo Irlanda, Malta o Luxemburgo– se oponga, para detener la máquina e impedir, por ejemplo, la aprobación mediante una directiva de una fiscalidad mínima para las empresas en la UE.

Desde la publicación de LuxLeaks, en 2014, profesores universitarios y observadores exhortan a la Comisión a recurrir a un artículo de los tratados al que casi nunca se ha acudido, el artículo 116. Un arma nuclear desconocida, que permitiría acabar con ese obstáculo contestado de la unanimidad. Para sus partidarios, sería una herramienta complementaria a los trabajos del Grupo Código de conducta, pero que permitiría acabar mucho más rápidamente con determinadas situaciones problemáticas.

¿Qué dice ese artículo? Si la Comisión detecta “una divergencia entre las disposiciones de los Estados miembros [que] falsea las condiciones de competencia en el mercado interior y provoca, por tal motivo, una distorsión que deba eliminarse”, puede adoptar una directiva a tal fin en el marco de un “procedimiento legislativo ordinario”. Para lo que se requiere una mayoría cualificada y no unanimidad.

En el Parlamento Europeo, la diputada Eva Joly fue una de las más fervientes defensoras de dicho artículo 116. “Que no se haya recurrido nunca a él no quiere decir que no se pueda hacer ahora y sentar jurisprudencia”, dice la abogada francesa y exeurodiputada ecologista. Y precisa: “Teníamos una herramienta, pero [Jean-Claude] Juncker y [Pierre] Moscovici [presidente de la Comisión y comisario de Asuntos Económicos, respectivamente, de 2015 a 2019] nunca quisieron emplearla. Es la principal queja que tengo de Moscovici”.

Contactado por Mediapart, el excomisario francés se defiende y subraya las “20 directivas aprobadas sobre fiscalidad” durante su mandato: “Creo más en la presión de las opiniones en los Estados miembros que en el recurso a artículos contestados. El poder de negociación en estas cuestiones no nos era favorable”. “Habría sido necesario que el colegio de comisarios tuviese el coraje de lanzarse a semejante empresa, ir en contra de ciertos Estados miembros”, precisa una fuente del Ejecutivo, decepcionada por que éste nunca se atreviese a decantarse por esta vía.

Sin embargo, Moscovici recuerda que “es una pista” que exploraron “al final del mandato”. En 2019, el Ejecutivo europeo publicó una comunicación –un documento destinado a determinar la posición de la Comisión en asuntos estratégicos–, dirigida a las formas de eludir la unanimidad en materia fiscal. En este texto, el Ejecutivo de Juncker decía estar “dispuesto a recurrir a ella en caso de necesidad específica”, sin precisar más. Pero la nueva Comisión salida de las europeas de 2019 no ha reabierto esa vía.

La nueva Comisión, dirigida por Ursula von der Leyen, retomó la idea en el verano de 2020 en otra comunicación sobre fiscalidad, donde se compromete a “estudiar formas de aprovechar al máximo los recursos del tratado” y cita el artículo 116. Pero, más de un año después, nada ha cambiado. En una entrevista con el diario alemán Süddeutsche Zeitung el pasado mes de septiembre, el comisario de Asuntos Económicos, Paolo Gentiloni, confirmó que se estaba considerando la opción. Pero el italiano aclaró que tenían que identificar un caso de distorsión suficientemente claro, de modo que la Comisión esté segura de ganar, en caso de impugnación ante el Tribunal de Justicia de la UE

Se utilizó con mucha frecuencia en los primeros años de la UE

“Si las decisiones por unanimidad son imposibles, y persisten importantes distorsiones de mercado, la Comisión debería activar sin lugar a dudas el artículo 116”, estima por su parte Sven Giegold, eurodiputado ecologista alemán. “Desgraciadamente, la Comisión nunca ha recurrido a él porque determinados Estados miembros se han opuesto firmemente”.

Parece como si nadie en Bruselas quisiera correr el riesgo de recurrir a esta arma, por miedo a represalias en otras cuestiones donde se requiere unanimidad, por ejemplo, en política exterior o a la hora de adoptar sanciones contra países extranjeros. “Los Estados miembros se sostienen unos a otros”, afirma Sven Giegold. “Cada uno debe convivir con sus zonas oscuras, nadie está libre de pecado y cuando los intereses fundamentales de un Estado se ven amenazados, ese Estado está dispuesto a hacer borrón y cuenta nueva en muchas cosas”.

Contrariamente a lo dicho, ese artículo no siempre ha sido letra muerta. En los años 60 y 70, la Comisión puso en marcha al menos 54 procedimientospor distorsión de la competencia fiscal, según el profesor universitario holandés Martjn Nouwen. En 22 ocasiones, el resultado de la investigación se perdió.

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En 26 casos, el Ejecutivo determinó que no existía distorsión alguna del mercado interior. Entre los casos en que se demostró que la hubo, uno se refiere a Francia en 1967: en el punto de mira de la Comisión se situó la rebaja del 20% de la tributación a los bienes de consumo adquiridos por residentes belgas en regiones francesas próximas a la frontera.

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Traducción: Mariola Moreno