Het stond er echt: geen e-mails aangetroffen. Brussel versnippert bewust informatie

Martijn Nouwen las het antwoord nog een keer. Het stond er echt: „geen e-mails aangetroffen”. Nul berichten. De Amsterdamse jurist had in de winter van 2020 bij de Europese Commissie alle communicatie met Europese lidstaten opgevraagd over hun individuele belastingafspraken met multinationals waar miljoenen mee gemoeid zijn. Wat was er gemeld? Houden de lidstaten zich aan de nieuwe strengere regels? Hoe was er binnen de EU over gediscussieerd en op welke manier gingen ambtenaren in Brussel met die informatie om?

Nee. Daar bestaan geen e-mails van.

Zelfs na aanvullend onderzoek – op nadrukkelijk verzoek van Nouwen – vond de hoogste ambtenaar van de Europese Commissie geen mails over deze kwesties. Niet van ambtenaren van lidstaten, niet van ambtenaren in Brussel of Luxemburg, van helemaal niemand.

Martijn Nouwen doet wetenschappelijk onderzoek en is als universitair docent Internationaal en Europees Belastingrecht verbonden aan Universiteit Leiden. Hij wil weten hoe lidstaten in de Europese Unie met elkaar omgaan sinds de regels voor internationale belastingontwijking zijn aangescherpt. De laatste jaren ontstaat regelmatig ophef over de constructies die internationale bedrijven, met hulp van nationale overheden, gebruiken om zo min mogelijk belasting af te dragen. De individuele belastingafspraken met Starbucks, Nike, Ikea en Amazon trokken veel aandacht.

Na journalistieke onthullingen over die rulings (Lux Leaks in 2014) maakte Brussel de ruimte voor lidstaten om deals te sluiten een stuk kleiner. Het is niet meer zo makkelijk voor landen als Nederland om heimelijk speciale afspraken te maken met grote bedrijven over hun belastingafdracht waarbij andere landen soms benadeeld worden. Zulke deals moeten sinds een aantal jaren met Brussel en andere EU-lidstaten worden gedeeld. En ook de vrijheid van landen om met multinationals afspraken te maken, is ingeperkt. Daarom wilde wetenschapper Nouwen weten hoe dat verscherpte toezicht van Brussel er in de praktijk uitziet.

Recht op inzage

Nouwen kon zich niet voorstellen dat er helemaal geen e-mails bestaan over zo’n groot en gevoelig onderwerp. Elke burger in Europa heeft er recht op te weten hoe besluitvorming in democratische organen tot stand komt. Net als de Nederlandse Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bestaat er ook Europese regelgeving die het recht tot toegang van overheidsinformatie verankert. ‘Verordening 1049/2001’ geeft Europese burgers het recht op inzage in alle documenten van de Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement.

Het is Nouwens favoriete wapen. De wetenschapper heeft vaker beroep gedaan op de regelgeving die Europese instellingen verplicht hun documenten openbaar te maken. In april van dit jaar ontdekt hij wat er gaande is: Europese burgers kunnen alleen documenten en e-mails opvragen die „in bezit” zijn van de Commissie. Dat zijn ze alleen als individuele ambtenaren die documenten hebben gearchiveerd.

Voor Martijn Nouwen is het een nieuw hoofdstuk in zijn jarenlange strijd om documenten. Nouwen is expert in Europees fiscaal beleid. De jurist promoveerde in juni 2020 op belastingconcurrentie tussen Europese lidstaten. Daartoe onderzocht hij de in 1998 opgerichte speciale werkgroep, de ‘Gedragscodegroep’ in Brussel, waar Europese lidstaten afspraken maken over elkaars belastingwetgeving.

Uit een intern draaiboek, achterhaalde Nouwen, blijkt dat ambtenaren van de departementen in Brussel sinds juli 2015 over elke e-mail besluiten of het geregistreerd wordt of niet. Alleen e-mails die „belangrijke informatie” bevatten en/of „vervolgactie vereisen” worden geregistreerd en in het centrale digitale archief van de Commissie opgeslagen. Dat is een afweging die de ambtenaar zelf maakt. Daarna doet de software voor „instant mass-deletion” zijn werk: alle ontvangen en verzonden e-mails van ambtenaren van de Europese Commissie worden automatisch na zes maanden verwijderd als ze niet apart zijn aangevinkt ter registratie.

Uiteraard zijn niet alle interne e-mails geschikt om met de buitenwereld te delen, maar de afweging wat wel en niet te openbaren, kan überhaupt niet meer gemaakt worden als op voorhand correspondentie wordt gewist.

‘Strikt privé’

Europese ambtenaren kunnen ook besluiten om vertrouwelijke werkgerelateerde e-mails in persoonlijke mappen te zetten. Wat blijkt: de Europese Commissie beschouwt zulke mails dan als „strikt privé” waardoor ze in feite niet meer opvraagbaar zijn.

En Brussel heeft al zo’n slechte reputatie opgebouwd als het gaat om openheid en verantwoording van besluitvorming. De Europese Unie kent circa 150 werkgroepen waarin nationale ambtenaren van de lidstaten de Europese politieke besluitvorming voorbereiden. De notulen van al die werkgroepen zijn geheim. Maar ze zijn dikwijls wel opvraagbaar.

Het kostte Nouwen jaren van juridische strijd om van dat recht gebruik te kunnen maken en als procederend advocaat aan de vergaderverslagen te komen van de gedragscodegroep waar hij onderzoek naar wilde doen. „De meest geheime werkgroep van Brussel”, schreef de krant EU Observer ooit.

De groep is een diplomatiek overleg waarbij de leden unaniem overeenstemming moeten bereiken. Net als in veel andere raadswerkgroepen ontbreekt de democratische controle – vaak weet de volksvertegenwoordiging in de lidstaten en ook het Europees Parlement niet eens wat de beleidsmakers van hun thuisland in de groep hebben afgesproken, ontdekte Nouwen. Hij kwam tot de conclusie dat nationale overheden zo de gelegenheid hebben hun politieke agenda onder de radar uit te voeren, waarbij zij het behoud van een belastingvriendelijk klimaat moeten afwegen tegen de noodzaak belastingontwijking en schadelijke belastingconcurrentie aan te pakken. De verleiding voor politici is groot om in de schijnwerpers tegen belastingontwijking te ageren, maar binnen de werkgroep hun eigen fiscale regimes te verdedigen die soms ten koste gaan van de belastingopbrengst van andere EU-lidstaten.

Nouwen, die diverse juridische procedures heeft gevoerd, had ruim drie jaar nodig om het studiemateriaal te verzamelen. Na zijn verzoek om notulen en werkverslagen van de gedragscodegroep beriepen de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie zich op uitzonderingsgronden als staatsveiligheid en bescherming van privacy. Zij weigerden de gewenste informatie te verstrekken. Hij ging meer dan 25 maal in beroep of bezwaar tegen afwijzingen en voerde de strijd tot aan de hoogste Europese rechter om toegang te krijgen tot notulen en verslagen van de werkgroep.

Liever alles geheim

Exemplarisch is het verzet van Zweden. Dat land vindt dat eigenlijk alles wat in de werkgroep besproken wordt, geheim dient te blijven. Zweden maakte bezwaar tegen Nouwens verzoek om gespreksverslagen. Op 29 mei 2019 schreef een Zweedse topambtenaar aan de Europese Commissie: „In het algemeen willen we benadrukken dat we liever zien dat de Commissie afziet van het opnemen van de standpunten van individuele lidstaten in de notulen van de vergaderingen. Gezien de gevoelige aard van het werk van de ‘gedragscodegroep’ en in aanmerking genomen dat het werk politieke toezeggingen van de lidstaten betreft, zien we niet in dat er een hoger openbaar belang is bij het vrijgeven van dergelijke informatie.”

Gelukkig voor Nouwen interpreteerde de Europese Commissie de rechten van Nouwen ruimer. Daarom kreeg hij uiteindelijk de beschikking over de meeste opgevraagde stukken. Maar dat vereiste wel geduld. Pas na drie jaar kon het echte onderzoek beginnen. Nouwen deed het parttime. „Ik had het voordeel dat ik er een baan naast had en meer dan vier jaar de tijd had voor mijn promotie-onderzoek.”

Collega Federica Casano heeft die ruimte niet. De wetenschapper, verbonden aan Universiteit Leiden, doet onderzoek naar de Europese zwarte lijst van belastingparadijzen. Ook zij deed een reeks informatieverzoeken bij de Commissie. De afwijzingen die zij dit jaar ontving, dwingen haar tot een andere onderzoeksopzet. Het uitoefenen van het recht op informatie zal naar verwachting te lang duren om binnen vier jaar te kunnen promoveren.

Bovendien lijkt de oester van Brussel zich door zulk wetenschappelijk onderzoek nog meer te sluiten. Want er gebeurde nog iets opmerkelijks met de gedragscodegroep sinds Nouwen op haar gespreksverslagen ging jagen. De notulen van deze groep werden de laatste jaren met de dag bondiger en cryptischer. Inmiddels zijn het veredelde agenda’s met bullet points waarbij zelfs de individuele standpunten van lidstaten niet meer worden weergegeven. En ze worden nog vaker voorheen voorzien van het predicaat „top secret”.

Dat het discutabele archiveringsbeleid van de Europese Commissie nu ook tot gevolg heeft dat vele documenten en e-mails überhaupt niet opvraagbaar zijn, staat volgens Nouwen haaks op de gedachte achter de Europese transparantieregels. „Het houdt in dat het voor Europese burgers, maar ook voor nationale parlementen en het Europees parlement, heel moeilijk en soms zelfs onmogelijk wordt het beleid van de Commissie te toetsen en om de instelling daarover ter verantwoording te roepen.”

Reacties onderzoek@nrc.nl